专家视角对黄河下游滩区国土空间用途管

自古以来，黄河流域承载着中华民族的生息繁衍和文化传承，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，推动黄河流域生态保护和高质量发展是当前国家重要战略。黄河滩区是黄河流域的基础组成部分，促进黄河滩区综合提升和高质量发展，是黄河长久安澜的重要保障，也是推动黄河流域高质量发展的重要内容。年底，咨询中心赴山东、河南等地黄河下游滩区开展实地调研，在案例整理、文献资料查询等基础上，梳理了黄河下游滩区存在的主要问题，剖析了下游滩区未来发展面临的形势和挑战，针对性地提出了促进黄河下游滩区高质量发展的国土空间用途管制建议。

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黄河下游滩区的基本情况

（一）黄河滩区定义与主要功能

根据《黄河河防词典》、《黄河流域防洪规划》和《黄河流域综合规划（-年）》等相关资料，黄河滩区是指河流主槽侧畔的滩地范围，是河道的组成部分。从河道管理的角度，黄河滩区是指黄河防洪大堤外堤脚以内到河槽的范围；无堤防的河道，滩区范围一般根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

黄河滩区在行洪、生活、资源、调节气候等方面具有独特的功能。其中，行洪是滩区的首要功能，滩区过洪能力虽次于主槽，但也可通过10-40%的洪水，可以起到削峰、滞洪、减缓洪水演进速度的作用。其次，滩区内具有丰富的湿地、农田、草地等生态系统，具有重要的水源涵养、水土保持、维持生物多样性等生态功能，还起到局部气候调节的作用。此外，经过长期的开发，黄河滩区内存在着建设用地、耕地、林地等多种地类，已形成一定规模的生产生活空间，发挥着重要的生产生活功能。

（二）黄河下游滩区的基本情况

黄河干流分为上中下游和11个河段，其中，自河南省桃花峪以下为黄河下游，干流河道长km。黄河上中下游均分布有滩区，但由于黄河上游和中游的成片滩区面积有限，人口分布稀少，对行洪安全影响较小，所以当前对黄河滩区的研究和管理主要集中在黄河下游滩区。黄河下游滩区全部位于河南省和山东省境内，其中，河南省黄河滩区涉及郑州、开封、洛阳、焦作、新乡、濮阳等6个省辖市、17个县（区）；山东省黄河滩区涉及荷泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、滨州、淄博、东营等9个市、26个县（市、区）。根据年土地变更调查数据，下游滩区总面积平方公里（万亩），其中，耕地万亩，建设用地95万亩。截至年12月底，河南、山东段滩区户籍人口约占两省户籍人口的10%，国内生产总值占比约7%，人均国内生产总值约为两省平均水平的80%。

（三）黄河下游滩区管理现状

法律法规方面，《水法》《防洪法》、《土地管理法》、《河道管理条例》等法律法规对河道的空间范围、开发利用提出了空间管制相关要求。《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》、《河南省黄河河道管理办法》等部门规章和地方法规进一步细化了黄河流域的管理。规划方面，《黄河流域综合规划（-）》、《黄河流域防洪规划》、《河南省黄河滩区居民迁建规划》、《山东省黄河滩区居民迁建规划》等对黄河滩区的发展和迁建作出系统的安排；土地利用总体规划、城乡规划则对滩区具体土地利用进行布局和安排。工程方面，正在实施的主要有滩区居民迁建工程、土地综合整治和生态修复等工程，如山东济南的黄河大堤万亩银杏林、河南省的黄河湿地保护工程等。

（四）黄河下游滩区居民迁建情况

根据迁建规划，山东省计划到年完成60.62万人口的迁建工作。截止年底，山东黄河滩区迁建用地共计批复亩，其中新增指标解决用地亩，通过增减挂钩解决用地亩。迁建资金除财政拨款外，利用城乡建设用地增减挂钩节余指标交易筹集约70亿元，是整个滩区迁建资金的第二大来源。

河南计划用3年时间，投资.07亿元，将地势低洼、险情突出的24.32万人整村外迁安置。截止年底，河南迁建用地共计批复亩，其中新增指标解决用地亩，使用存量建设用地亩，通过增减挂钩解决用地亩，通过节余土地指标交易筹集资金46.2亿元。从调研地区看来，宅基复垦券“河南模式”极大地推动了迁建工作。

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黄河下游滩区存在的问题

通过调研发现，黄河下游滩区在行洪防洪、生态保护、居民迁建、社会经济发展等方面仍面临不同程度的困难和挑战。

（一）滩区内开发建设活动多，滩区防洪功能受影响。

黄河滩区属于河道的组成部分，在洪水风险依然是流域最大威胁的大背景下，行洪防洪是滩区的首要功能，但现实中滩区的行洪防洪功能受到多方面影响。一是不合理的开发建设活动影响河道行洪功能。有些景观建设大量占用河道，有些违规建筑占用滩地，如建在黄河大堤上的河南郑州“法莉兰童话王国”游乐园，占地多亩，被处罚9次才最终拆除，对黄河的自然环境和行洪功能造成极大影响。二是部分生产堤影响滩区行洪滞洪功能。多年来，由于滩区安全建设滞后，一些地方出于短期防洪需要，修建了大量的生产堤并不断加固。然而，生产堤会阻碍滩漕水沙交换，造成大量泥沙淤积在主漕和低滩，加剧“二级悬河”。三是由于历史形成的黄河滩区复合空间影响其防洪功能的发挥。由于黄河改道等客观原因，黄河下游滩区内生活着数百万群众，有多个乡镇整体都在滩区内，如河南省范县全部处于黄河滩区与滞洪区，影响了滩区防洪能力，加剧了滩区风险。

（二）用地矛盾较为突出，滩区发展动力不足。

滩区的主要功能为防洪，但由于种种原因，下游滩区内还生活着近百万人口，城镇建设用地、农村居民点、耕地均有分布，且由于滩区内部分耕地质量较好，所在区域又为粮食主产区，滩区内基本农田划定近万亩，由此带来的防洪、生态、生活和发展的用地矛盾十分突出。如河南黄河滩区有永久基本农田.61万亩，与湿地重叠面积50.30万亩，自然保护地重合44.84万亩。同时，有地区反映，在实施黄河流域生态保护修复项目过程中，生态建设与基本农田保护的冲突不断加剧。另一方面，出于改善滩区居民生活生产条件的需要，滩区内还需要一些必要的交通基础设施、公共服务设施甚至一些观光产业用地，这与滩区防洪为主的功能也存在一定冲突。由于滩区特殊的功能和用地管理要求，多年来滩区农业发展不稳定，产业单一，经济发展水平落后，经济发展动力缺乏。

（三）水环境不容乐观，生态修复亟需强化。

黄河下游滩区面临多种环境问题，但水环境问题尤为突出，水资源总量不足、地下水超采、水质污染等问题十分严重。在山东省济南市调研中发现，生活垃圾乱扔、生活生产污水乱排、农业过度使用农药化肥等现象十分普遍，黄河岸边生态环境和水质安全面临严峻挑战。水环境问题进一步影响了敏感的湿地生态系统，加之开发建设等人类活动的直接侵占，下游滩区湿地生态系统萎缩程度愈加严峻。尽管一些地方已经开展湿地修复活动，但由于国家财政补助有限，而滩区总体经济发展落后，部分地区还同时面临迁建压力，因此黄河下游滩区的生态修复项目总体规模较小、对滩区生态环境的改善有限。

（四）迁建资金和土地存在缺口，配套政策不够完善。

迁建是黄河滩区远离洪水威胁、脱贫致富、实现高质量发展的主要手段。然而，虽然国家和地方政府投入了大量的人力物力，黄河滩区迁建工作仍面临很多困难。一是迁建缺地缺资金。调研中发现，地方多采用建设用地增减挂钩政策来获得用地指标，但部分村庄因土地盐碱化、防汛等要求不具备复垦条件。在资金方面，滩区老百姓属于低收入群体，大量资金来源于财政拨款，融资渠道有限，资金压力巨大。山东表示，全省迁建工程用地总缺口约1.7万亩，同时，地方土地增减挂所获资金有限，当前迁建成本不断上涨，迁建工作面临较大压力。二是迁建缺配套政策。地方普遍反映，新迁建区域的配套，包括衣食住行、教育医疗、就业机会等还存在较大的不足，需要政府合理的规划与政策配套。另外，部分农民还需回滩区耕种原来的农田，但由于迁建选址离耕种地偏远，农民的基本耕作受到一定影响。

（五）治理模式存在不足，空间管制政策有待健全。

黄河滩区属于河道的组成部分，但也有大量历史形成的生产生活用地，依据国务院部门职能分工，受水利、自然资源、生态环境等多部门管理。在调研中发现，由于管理目标不一致，各部门对于滩区空间管理长期存在矛盾。如对于滩区范围的界定、滩区内洪水风险的划定，目前还没有一致的认识。如滩区内的部分耕地或林地，水利部按河道管理条例管制，自然资源部耕地或林地来管理，矛盾较为突出。另外，现有的管制措施仍以部门为主，滩区内的各类水利、生态建设，也是部门主导，对于下游滩区空间多目标利用和高质量发展，还缺乏的综合考虑和规划。在调研中地方呼吁，国家尽快编制黄河流域和下游滩区国土空间规划，并制定差别化的国土空间用途管制政策，以协调下游滩区内各类空间利用。

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对于黄河下游滩区未来态势的战略思考

国土空间用途管制政策的制定，必须实事求是、科学客观。因此，预判黄河滩区的水沙关系、气候变化等自然条件，客观评价黄河滩区经济、社会、人口等等现实条件，明确滩区未来发展定位、应对思路和关键策略，是制定黄河下游滩区国土空间用途管制措施的重要前提。

（一）洪水风险的持续威胁和气候变化的复杂性决定了黄河下游滩区应以防洪为主要功能。

研究表明，综合黄河来水、来沙、水沙条件，未来下游大洪水发生几率不会有大的变化，特别是下游防洪短板突出，洪水预见期短，“地上悬河”问题严峻，下游滩区近百万人生活在洪水威胁中的现实还将持续很长一段时间。研究还表明，在未来不同情形的气候变化条件下，黄河流域的径流量均呈减少态势，极端水旱灾害发生的频率和强度呈增加态势。洪水风险的持续存在和气候变化的推波助澜，揭示了滩区长期面临洪水威胁的客观现实。只有保障了滩区的行洪滞洪功能，才能保护好大堤两岸和滩区人民生命财产安全。因此，未来的滩区发展应首先保障滩区的防洪功能，在各项政策和规划的制定过程中，必须将防御洪水风险作为最重要的前提和基础。

（二）黄河下游滩区的复合功能现实决定了必须平衡滩区治河与粮食安全、经济发展的矛盾。

由于黄河河道及水情的特殊性，近百万人在滩区内生产生活，开发了大量的农田，并建设了一定规模的生活和生产设施。由于资金、土地、就业等多方面限制与影响，决定了滩区居民搬迁不可能一蹴而就，滩区内有居民生产生活的现实短期内不会改变；再加上滩区确实有部分土地肥沃、在特定时间内适宜耕作，这些特点决定了滩区具有防洪、生产、生活的复合功能属性，且该属性将在较长的时期内保持不变。因此，对于滩区，通过治河降低洪水风险是滩区的根本任务，保障粮食安全，推动滩区经济发展，提高滩区群众生产生活条件，也必须同时兼顾。

（三）黄河下游滩区的发展现状和流域定位决定了滩区必须加快实现高质量发展。

黄河流域是中华文明的发源地，也是我国重要的生态屏障和经济带，其综合发展水平直接关系到国家的整体发展。黄河生态系统是一个有机整体，下游的黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，对河流生态系统健康和生物多样性具有重要的意义。然而，当前黄河下游滩区自然环境相对复杂，防洪减灾压力大，生态环境损害严重，经济发展落后，这既严重影响了滩区群众的生活质量，也影响黄河流域的健康发展。统筹解决好滩区人民群众关心的防洪安全、生态安全、生活安定、经济提升等问题，对促进黄河流域长治久安、推动全流域高质量发展具有重要意义。因此，在坚持实施下游滩区居民迁建规划、确保洪水风险大的滩区群众尽快打造新家园的同时，还要从实际出发，加大生态修复力度，改善滩区生态环境，并按照宜水则水、宜粮则粮、宜农则农，宜商则商的原则，积极探索富有滩区地域特色的高质量发展新路子，实现滩区防洪防灾、生态保护与经济发展齐头并进。

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强化黄河下游滩区用途管制的政策建议

（一）将洪水风险等级作为滩区用途管制的重要前提和依据。

会同水利部等相关部门，参考历史洪水危险、设计洪水位线、常水位线、历史气象条件和水沙关系等因素，共同研究划分下游滩区不同洪水风险等级，确定经常淹没区、偶尔淹没区和不被淹没区的具体空间范围。根据滩区受洪水威胁的风险等级和资源环境承载能力，统筹考虑人口分布、经济布局、国土空间利用格局、历史情况等要素，在黄河流域国土空间规划中开展下游滩区主导功能分区，并在县乡国土空间规划中落实不同主导功能分区的用途管制政策。如处于经常被淹没的滩区，防洪风险较高，应明确其主导功能为防洪或生态，除必要的水利工程之外，该区域内不安排新增建设用地指标，生态保护红线应划尽划，产业和居民尽量外迁。处于偶尔被淹没的滩区，防洪风险中等，农业生产基础较好，其主导功能可明确为防洪与农业生产相结合，应在不影响防洪功能的前提下，优化永久基本农田格局，合理安排必要的农业休闲、观光用地。处于偶尔被淹没或不被淹没的区域，历史形成的居民点规模较大，短期内搬迁难度高，滩区主导功能以防洪与生活相结合，该区域应严格控制城镇开发边界范围，并在充分考虑滩区安全建设的基础上，合理调整生产布局，安排必要的生活基础设施。

（二）在不影响防洪功能的前提下实事求是保护滩区耕地和基本农田。

鉴于部分滩区耕作历史悠久、耕作条件较好，且发挥着滩区粮食需求和提高农民收入的重要作用，应根据滩区淹没风险，实事求是保护滩区耕地和基本农田，妥善解决农业生产功能与防洪功能之间的矛盾。针对几乎不被淹没的滩区，保护已有耕地和基本农田，正常开展农业生产活动，但禁止种植影响行洪安全的高杆农作物，并严格控制农药、化肥使用，减少农业面源污染。针对偶尔被淹没的区域，建议在不影响防洪功能的前提下正常耕作，有条件的地区可将基本农田退出，且该区域的耕地面积不纳入年度目标考核。针对经常被淹没的区域，耕地和基本农田应退尽退，已经存在的农业生产活动，限期有序退出。

（三）通过灵活的土地支持政策推动滩区居民搬迁和经济发展。

支持滩区加快编制实施县乡国土空间总体规划，对于滩区居民搬迁所需的指标与空间，在空间规划中优先保障和落实，同时，在滩区内外安排必要的防灾避险用地，提高滩区乡镇的韧性。土地利用年度计划适度向滩区所在县区倾斜，滩区迁建所需的新增建设用地计划单列，对于滩区内水利工程建设所需用地给予优先保障。参照支持深度贫困地区脱贫攻坚政策，滩区增减挂钩节余指标可在省内流转交易并优先安排，增减挂钩拆旧区可按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则进行复垦。

（四）加强生态修复力度，创新生态产品价值实现方式。

加大滩区生态修复工程资金、科技和政策等支持力度，并引导滩区从财政、银行贷款、社会融资等多渠道筹措资金，在滩区形成一批生态修复的模范工程，加快实现黄河滩区生态质量的提升。加大滩区生态产品价值转化的引导和探索，一方面，创新滩区生态补偿机制，除资金补偿外，可通过技术支持、产业补偿、政策扶持等多种方式，帮助滩区实现特色的生态产品价值转化。如支持滩区发展以黄河生态廊道、黄河湿地公园群、黄河国家公园等生态旅游，以黄河文化展览馆和科普园地等为主的文化旅游等。另一方面，引导滩区利用好土好水生产更多的有机产品，开展特色的自然资源产权交易，推动生态产品溢价，实现生态保护与经济发展的良性循环。

（五）建立部门合作与协调机制，提升滩区综合管理能力。

在三调的基础上，结合国情监测和不动产登记，对黄河下游滩区自然资源权属、性质和利用状况进行全面的调查和统计，以此作为部门管理的统一前提与基础。建立部级联席会议制度，针对滩区空间规划编制、居民迁建、生态修复、脱贫攻坚等综合性工作，通过部级联席会议共同探讨协商，并共同制定统筹的、可操作性的政策。建立健全黄河流域和滩区空间管制的共同监管机制，对黄河滩区违法违规的空间利用行为，加强共同监督、信息沟通、部门协商，根据违法违规行为的性质，按照法定职能，依法依规严肃处理。

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