关于青海省行 区划和建制城市存在的问题分

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青海省位于祖国的西北内陆，这里是中国社会经济发展最落后的省份之一。青海省国土总面积72.23万平方公里，根据第七次全国人口普查数据显示，截至年11月1日零时，青海省常住人口.40万人，在全国省级行 区中仅高于澳门特别行 区、新疆生产建设兵团和西藏自治区。年青海省实现地区生产总值.92亿元。根据城镇规划君何方洪梳理，截至年青海省行 区划情况为：管辖2个地级市、6个自治州，分别是西宁市、海东市、海北藏族自治州、 南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州，以及5个县级市（格尔木市、德令哈市、同仁市、茫崖市、玉树市）、7个市辖区、32个县和1个县级行 区（大柴旦行 区）。目前青海省的行 区划已经影响到了青海省又好又快发展的速度了，如何对青海省的行 区划进行必要的改革，以做到青海省的人口、资源、环境、经济四位一体协调发展，最终实现青海省社会的整体全面和谐进步是我们必须进行探索研究的重大现实问题。撤销自治州一级行 区划单位，结合青海省各个地方的发展实际情况科学的增加青海省的城市数量，对一些县级行 区划单位进行必要的合并重组，最终使青海省的行 区划变成省—市(县、自治县)—乡(镇、自治乡、街道)三级行 区划是青海省行 区划改革的发展方向。

一、目前青海省在行 区划方面存在的主要问题

青海省目前的行 区划存在以下几个方面的问题：

，行 区划层次过多，导致行 环节过多，行 机构过大，行 成本过高。目前青海省是省—州(地、市)—县(市、自治县、行 委员会)—乡镇(街道、自治乡)四级行 区划层次。而且州县一级行 区划所管辖幅度过小。以青海省所属的自治州为例， 南藏族自治州管辖同仁市、泽库县、河南蒙古族自治县、尖扎县四个县；海北藏族自治州管辖海晏县、刚察县、祁连县、门源回族自治县四个县(州府在西海镇，不在海宴县城)；玉树藏族自治州管辖玉树市、称多县、囊欠县、曲麻莱县、治多县、杂多县六个县；海南藏族自治州管辖共和县、贵德县、贵南县、同德县、兴海县五个县；果洛藏族自治州管辖玛沁县、玛多县、甘德县、班玛县、久治县、达日县六个县；海西藏族蒙古族自治州管辖格尔木市、德令哈市、茫崖市、乌兰县、都兰县、天峻县、大柴旦行 委员会等7个县级行 区划单位。这充分说明青海省州(地级市)一级的行 区划管辖幅度过小(青海省的县级行 区划也存在同样的问题)。而且自治州一级 府所设立的 府部门往往和县一级 府所设的 府部门基本上相一致，造成 府机构设置上的重叠。这很不利于节约行 成本，也很不利于理顺行 权力运行关系。自治州一级 府截留了大量本来应该属于县一级 府的社会、经济、 治、文化的发展决策权力。严重影响了青海省县域经济的发展。

第二，青海省建制城市数量过少，导致青海省的社会资源分布过于分散。目前青海省只有西宁市、海东市、格尔木市、德令哈市、玉树市、同仁市、茫崖市7个建制市（2个地级市、5个县级市）。这7个建制城市中除了西宁市和海东市是地级市以外，格尔木市属于副地级城市（行 区划属于县级市，行 级别属于副地级），德令哈市、玉树市、同仁市、茫崖市属于县级建制城市。城镇规划君何方洪把青海省的建制市数量同比青海省人口少的西藏自治区和新疆生产建设兵团进行对比，西藏自治区七普人口万，却有6个地级市（拉萨市、日喀则市、林芝市、昌都市、那曲市、山南市），新疆生产建设兵团有11个“师市合一”的建制市（新疆兵团的师为地厅级，兵团的建制市在行 区划上是县级市，但是实行“师市合一”即两块牌子、一套班子后，兵团的建制市其实在行 级别上享受“师”的级别而成为地厅级。分别是 师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第六师五家渠市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第十师北屯市、第十三师新星市、第十四师昆玉市），相比之下，人口多一倍的青海省的建制城市却比西藏自治区和新疆生产建设兵团少。由于城市数量过少，而且分布很不均衡，导致青海省的社会公共资源不能得到有效的利用。七普青海省常住人口中，居住在城镇的人口为人，占60.08%；城市数量只占全国的1.01%（截止年11月27日，全国建制市数量个）；青海省城市密度9.69个/万平方公里，而全国是71.98个/万平方公里，远远低于全国平均水平。城市数量少，城市分布密度低，这种城市化发展水平已经严重影响了青海省社会经济 治文化发展的速度了。可以说青海省整体城市化水平低是严重影响青海经济 治社会又好又快发展的制约因素之一。加快青海省城市化发展的速度，促进以市场为导向，以产业为依托，以服务业为主导的现代化城市发展的成长是我们实现青海社会和谐发展的必由之路。

第三，青海省的县级行 区划设置存在一些不合理的因素。青海省的地理单元是由位于青海东北部河湟谷地的 土高原、位于青海西部的柴达木盆地、位于青海中南部的青藏高原(包括青海北部的祁连山地区和阿尔金山地区)构成。由于各个地理单元的社会经济发展功能不同，导致不同的地理单元的县级行 区划的人口、资源、环境与社会、经济、 治的协调发展方面存在一系列巨大的差异。这也严重的影响了青海省本来就很稀少的社会经济 治文化资源的利用。在青海省的县一级行 区划中，位于青海省河湟谷地的县级行 单位人口普遍在10万以上，有的县比如互助土族自治县（33.79万人）、民和回族土族自治县（32.69万人）、大通回族土族自治县（43.59万人）的人口都在30万以上。这些县级行 区划内的人口要比青海省另外5个城市格尔木市、德令哈市、茫崖市、玉树市、同仁市的人口都要多。柴达木盆地号称我们国家的“聚宝盆”，是我们国家最重要的资源储存开发地之一。这里虽然设立了格尔木市、德令哈市和茫崖市3个建制城市，但就其人口而言还是不够的。这3个城市随着国家加大对资源的开发力度，这3个城市需要得到更多的行 管理权限，需要突破海西藏族蒙古族自治州 府的行 管辖。而位于青海省中南部(包括青海省北部的祁连山地区和阿尔金山地区)的青藏高原由于是我们国家的自然生态保护重点地区，加上这里的自然条件十分恶劣，许多地方属于人类生命的禁区，所以这里的县级行 区划单位内普遍存在人口稀少、经济贫困、社会发展滞后等问题。这里的县级行 区划内的社会功能很相似，都是以保护自然生态环境和青藏高原神秘文化资源为最主要的功能。在这样的情况下，这里的县级行 区划完全可以在撤消自治州的前提下进行必要的合并。这样有利于更好的实施国家对这些地方的各种生态保护 策；也更加有利于科学规划这里的社会、经济、 治、文化发展前景；更加有利于合理的利用这里的草场资源、 府公共服务资源、高原民族文化旅游资源。

二、实现上述青海省行 区划改革的条件

的十七大报告中指出:“减少行 层次，降低行 成本，着力解决结构重叠、职责交叉、 出多门问题”； 的十八大报告明确：“优化行 层级和行 区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行 体制改革”； 的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”； 的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确：“优化行 区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”目前青海省的基础设施、各个地方的经济社会发展速度、不同地区的社会发展功能的确定为青海省实施撤州、立市、并县的行 区划改革提供了必要的条件。

，目前青海省的基础设施建设为青海省进行撤州、立市、并县创造了必要的条件。随着国家实施新时代推进西部大开发形成新格局，国家在最近的几年加大了对青海省基础设施的投入力度。目前青海省铁路总里程达到公里，格敦铁路、格库铁路开通运行，高速公路通车里程突破公里，所有市州和三分之二的县通达高速，所有具备条件的乡镇、建制村通硬化路、通客车，民用机场形成“一主六辅”格局，“引大济湟”调水总干渠和北干一期建成通水，大电网实现县县通。兰西城市群建设协同推进，柴达木地区经济规模不断壮大，环湖地区生态和新能源产业特色优势更加凸显，青南地区生态保护与发展和谐共进。目前青海省基础设施条件为青海省 府在对所管辖的县级行 区划地区进行更加直接的管理创造了很好的条件。这为撤消自治州一级行 区划创造了必要的条件。

第二，青海省各个县级行 区划的功能确定为青海省实现撤州、立市、并县创造了必要的条件。国家对青海省的不同地区因为自然环境不同而确定了不同的发展功能。青海省以西宁市为中心的河湟谷地属于国家鼓励发展的地区。这里也是青海省人口最密集、经济总量 、社会发展水平 的地区。在这里就需要多发展城市给那些原来的县级行 区划升格为市比如把互助土族自治县等县级行 区划单位升格为地级市。赋予这些地方 府相应的 治经济发展决策权，这对这些地方的社会 治经济文化的发展将会起到极大的推动作用。可以考虑在青海省 河流域龙羊峡到官厅段设立一到两个地级市。柴达木盆地是我们国家的能源和矿产资源重要开发的地区之一。这里属于国家限制开发的地区，这里的格尔木市和德令哈市都应该升格为地级市。把大柴旦行 委员会、都兰县、乌兰县与德令哈市合并成立新的德令哈市。在青海的其他地方的县级行 区划地方的功能最主要就是保护生态环境和高原神秘文化，这些地方属于国家禁止开发的地区，在这样的情况下，就要考虑进行必要的合并。比如把三江源 自然生态保护区所属的十六县两乡根据地理位置、民族宗教、交通联系进行合并重组从而减少县级行 区划数量。

三、结论：撤州、立市、并县对于青海省的行 区划改革具有极为重要的意义

但是在具体实施的过程中，应该根据青海省的实际情况，先选择几个条件比较好的地方进行试点，在先取得经验教训的基础上，聘请各个地区各个级别的 府公务员和一些专家对这些地方所取得的经验和教训进行必要的评估，然后再根据情况进行不断的补充完善。之后考虑在青海省全面推行这项改革。当然我们还必须充分考虑到如果进行这项改革势必会受到现有体制的因素、人的因素以及旧的行 文化的制约和干扰。但是如果这项改革可以适当的提高 府公务员的行 级别和工资待遇，减少行 摩擦，降低行 费用，提高行 效率的话，这项改革是应该去尝试的。目前在我们国家 的经济特区海南省实行的就是省—县(市)—乡(镇)三级行 区划（除了海口市、三亚市、三沙市、儋州市四个地级市）。在我们国家经济发达的浙江、辽宁正逐步理顺行 区划关系，实行省管县。在我们国家最早进行改革开放的广东省以及经济较为落后的甘肃省、海南省，目前也有部分行 区划如东莞市和中山市、嘉峪关市、儋州市“直筒子地级市”实行的是省—市—街道(乡、镇、自治乡)三级模式。事实充分证明，如果减少行 层次将会大大的增强一个地方的行 管理能力，减少行 管理摩擦，降低行 管理费用，提高 府公共管理效率。